EOD项目如何实现整体“收益与成本平衡”-投行家

前言

我国EOD项目的推进和实施已经进入常态化且较为成熟的阶段，生态环境部已向金融机构推荐了共166个EOD项目，包括两批94个试点项目和申报入库的72个项目。据了解，所推荐的EOD项目关联产业主要包括了生态农业、文旅产业、健康产业、清洁能源、高端智能制造、数字经济等。虽然推介的项目按照要求完成项目入库，但部分项目因为在谋划入库时收入测算缺乏完整依据，项目的运营收入未能压实、收入来源无法保障等原因，导致在项目真正实施时很难完成融资，即使EOD项目从财务上实现整体资金自平衡测算，也很难招引到社会资本。

笔者依据EOD项目规范实施的要求，结合自己参与的多起EOD项目谋划包装及财务测算的经验，谈谈EOD项目如何做好资金平衡测算，以更有效实现项目整体收益与成本平衡。

一、EOD项目财务测算的规范性要求

2022年3月8日，生态环境部出台《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）（以下简称6号文），出台的目的是引导金融资金投入到环境治理项目中，加强金融对深入打好污染防治攻坚战的精准支撑，加强入库EOD项目的融资可落地性。同时，6号文对项目收益合规性方面也作出了进一步要求：一是加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡；二是除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费；三是不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益等。
关于项目收益的上述规定虽然较为笼统，但有一个最核心的要求，即项目整体要实现“收益与成本平衡”，为此，围绕项目投入与产出的资金平衡就成为EOD项目财务测算最为关键的事项之一。

二、EOD项目资金平衡测算实践中常见的问题

EOD项目是综合打包一体化实施的项目，即将生态环境治理项目搭配资源、产业开发项目，通过一体化实施、统筹推进方式，将生态环境治理带来的经济价值内部化，实现环境治理与产业发展的融合发展。实现EOD项目资金自平衡，是当前EOD项目入库的“红线”和“底线”要求，也是防范带来新增政府隐性债务的重要保障。但在EOD项目的谋划及实施过程中，项目资金平衡测算相关问题处理并不是很理想，很多项目在谋划包装时也没有和金融机构对接，收益平衡测算中出现了很多收益无来源或来源不合理，收益测算无依据、乱测算等情形，导致项目收益来源未压实也不真实，造成项目难以完成融资，进而难以落地的后果。
实践中，资金平衡测算存在的问题主要包括以下几种：
1、测算缺乏科学合理依据和有效数据支撑
项目资金测算中存在的常见问题是：有些项目的收益测算没有参照标准和取费依据，整体测算缺乏前期扎实的市场调研基础；也缺乏科学合理测算依据，进而导致项目运营收入的测算单价和数量交代不清，致使项目的收益测算缺乏科学性和说服力。例如：文旅项目门票定价的依据是什么？客流量如何确定？生态种植和养殖是否有项目市场交易基本数据等。如果没有充分的测算依据和市场调研基础，最终运营收入的测算结果将存在极大差别。
2、经营性项目收益测算时存在“虚增虚高”现象
为了实现整体资金平衡，有些项目出现了预测收入虚增、虚高的状况，导致整个项目收益显然与实际不符。例如：在某中西部县城的产业园项目中，厂房及办公楼的运营收益测算出现“建成即运营，运营即能满载”，即在建成后的前两年就可以达到入住率90%，第三年及以后达到95%的情况。这完全忽略了产业园的运营是需要时间培育及地方政府招商引资的能力是否能够实现等因素，即使在东部沿海一些经济发达且核心区域的产业园也很难达到这个比例。
也有些项目包装时为了实现资金平衡，完全不考虑产业基础和市场容量，脱离了实际扩大经营性项目的规模，最终导致项目包装和项目收益来源失去合理性基础，项目即使入库了，后续落地实施过程中也很难保证投资收益和银行的还本付息。
3、项目运营成本测算时存在漏项
EOD项目运营成本既包括环境之类项目运营维护成本，也包含产业项目的运维成本。在整体计算时要全面不能有漏项，而实践中项目运营成本漏项常见两种情形：一种是考虑项目整体建设投资和环境治理项目的运营成本，而忽视了经营性项目自身运营也需要大量的运营成本投入；另一种是考虑项目整体建设投资和经营项目的运营成本，但未考虑环境治理项目的运营成本投入，从而导致运营成本测算漏项，整体项目成本估算偏低。
4、同一项目收益来源存在“同质化”
在EOD项目实践中遇到有些项目包装的几个关联产业都是偏文旅类型的，出现收益来源“同质化”现象。基于文旅类项目受市场环境影响因素较大，抗风险能力相对较弱，同时文旅项目收益上下浮动较大等因素影响，收益很难准确预测，同时也很难保证收益来源较为稳定，结果就会导致项目还款现金流不稳定，致使很多金融机构尤其是政策性银行对此部分收益认可度较低，项目融资难度较大。
5、部分收益来源缺乏合规的依据
目前EOD项目实践中仍存在将砂石、废石料等自然资源收益作为项目收益来源，而无法说明其收益权的合法性及合规路径的问题。也存在将土地指标交易收入等作为项目收益来源，未将合规路径明确的问题，导致专家评审论证无法通过的后果。

三、做好EOD项目资金平衡测算需要注意的问题

（一）把握EOD项目收益来源及生态产业的关系
根据国办发〔2021〕40号文，社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：“采取生态保护修复+产业导入方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等”。因此，自然资源使用权、水权、林权、碳汇权、特许经营权等均可以作为项目的收益来源，但其中最主要的收益来源还是项目产业运营的收益。
EOD模式的关联产业项目应属于低碳生态类产业项目，对良好生态有较强依赖度，与生态治理项目有内在促进融合发展关系，故在做产业谋划和收益测算时应充分考虑关联产业的属性，而不是盲目捆绑一些高收益的项目。低碳生态类产业常见的有（1）生态农业、文旅、康养等生态产业开发项目；（2）绿色园区、生态工业园区、高端智能装备、数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业集聚区开发建设项目；（3）“光伏+”、生物质能源利用等清洁能源项目等。
为确保EOD项目能够实现项目投入与产出的资金平衡，谋划的关联产业项目应充分考虑以下几个方面要求：产业项目应符合国家和地方产业政策、空间管控等政策要求；其次，谋划的产业项目要有一定的产业发展基础，并符合当地资源禀赋和经济发展要求；再次，要有较好的发展前景及较好的产出效益，并符合金融机构对项目运营收益的要求；最后，要符合EOD项目“密切关联、充分融合、边界清晰、收益反哺”的内在逻辑关系的要求。
（二）EOD项目“收益来源”实操中应注意的问题
监管部门明确提出EOD模式是一种在“守正”基础上的“创新”，地方政府隐性债也是EOD项目开展中不可碰触的一条“红线”。在EOD项目里，要实现在政府不投入的前提下，生态环境质量得到有效改善、产业得到更好发展的目标。为此，项目收益来源测算时应注意以下几个关键点：一是，收益来源要全面，除产业项目的运营收益外，环境治理项目自身产生的收益、环境治理过程中有权获得的权益等都可以作为项目的收益来源，也要充分将环境治理范围内的经济效益内部化；二是，收益结果要压实，对每一项收益的测算结果不但要有参考依据，如土地出让价格、房屋租赁价格、旅游收入、商品销售收入等，而且要科学真实；三是，收益取得要合规，对于自然资源、矿产资源、特许经营权等权益的取得、使用或收益，都要符合合法合规的程序及实体要求。
在具体测算时还应注意以下问题：
1、项目运营成本要考虑的关键
这里项目运营成本指的是不含项目折旧与摊销、财务费用的经营成本，对于项目运营成本的考虑和估算，应做到全面不漏项。估算方式有两种：（1）将环境治理项目和关联产业项目作为一个整体项目进行考虑，整体计算项目的原材料费用、燃料及动力费用、工资或薪酬、维修费用、管理费用、其他费用（如土地租金）等等。如果EOD项目中的子项目涉及与集体经济合作开发的（需要明确集体经济合作组织不参与项目运营管理，只享有项目的收益分红），测算时应扣除村集体经济组织的收益分成。（2）分子项目考虑项目运营成本的，一方面应测算环境治理项目的运营维护成本，另一方面应当考虑关联产业项目（经营项目）自身的运营成本，各子项目的运营成本估算可参照（1）方式进行构成估算。
2、项目运营收入估算要考虑的关键
项目运营收入估算应谨慎、有理有据，可以从以下几个方面考虑：（1）项目运营收入测算一定要有市场参照标准（市场调研、数据资料查找、实地走访等），运营收入的取费标准要有同类型项目的参照数据或者基础，否则很难判断收入的准确性和稳定性。例如：光伏发电项目，需要落实明确发电上网的指标；上网电价的取费来源和依据；与年发电量相关的装机容量、有效光照时间、衰减率等等。（2）项目运营能力和经营规模，应考虑当地的市场容量，依托现有的市场和产业基础来合理确定，不能“拍脑袋”。（3）运营满载率需要结合地方政府的产业发展规划和实际招商能力确定，项目运营收入达到稳定需要时间和影响力形成，在建成后就能实现满载运营的项目测算属于太过理想化，需要提供更多的支撑材料。（4）项目已经有潜在意向客户的可以按照相关行业要求，提供量价协议、框架协议、意向书等作为支撑材料。
3、运营收入中涉及国有资产资源时应注意的合规问题
（1）涉及砂石资源处置的项目
自然资源办发〔2023〕10号文明确了“凡涉及剩余废弃土石料对外销售的，由县级人民政府组织纳入公共资源交易平台进行销售，不得由项目承担单位、施工单位或个人直接销售；销售所得收益纳入本级人民政府财政账户，全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的应保障其合理收益”。基于此，EOD项目中涉及河沙、砂石、废弃土石料等资源的处置路径及方式都已明确，对项目实施过程中产生的河沙、砂石、废弃土石料等资源，可以由实施主体根据批复的利用方案用于本工程，纳入工程的建设成本，冲减项目工程建设投资；如有剩余的，再由政府按照依法依规的程序处置，销售所得收益纳入本级人民政府财政账户，全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的应保障其合理收益。据此，相关自然资源的销售收入不能再作为EOD项目的收益来源，在整体测算时务必注意。
（2）涉及土地指标交易的项目
根据国办发〔2021〕40号文规定“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用”、“社会资本投资修复并依法获得的土地、海域的使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应的收益”。因此，EOD项目所形成的新增耕地指标或旱改水指标（以下简称“补充耕地指标”），在完成修复任务后，可依法依规流转交易并获得相应的收益。
具体实现路径如下（仅供参考交流）：
EOD项目的项目公司将项目实施过程中开发出来的补充耕地指标等交给地方政府，地方政府印发文件明确政府将以上补充耕地指标在交易平台系统交易后，指标交易收入分两部分处理：用于覆盖生态修复主体投资成本和合理收益的，由补充耕地指标交易平台代收，转交支付给生态修复主体（项目公司）。还有剩余收入的，交给地方财政统一处置。例如：某EOD项目预计将产生补充耕地指标22000亩。经测算，地方政府在完成22000亩补充耕地指标交易后，需将所得交易收入用于覆盖生态修复主体投资成本和合理收益的21.56亿元（平均每亩土地指标交易收入需支付9.8万元）交由补充耕地指标交易平台代收，转交支付生态修复主体（项目公司），该部分收入可以作为项目的收益来源。
（3）涉及污水处理厂的项目
EOD项目中涉及污水处理厂建设的，需要分情形进行考虑：如果是工业园区污水处理厂，由项目实施主体向排污企业进行收取污水处理费，项目实施主体自主经营自负盈亏，此部分污水处理费完全符合EOD项目运营收入的要求；如涉及农村生活污水和城市生活污水处理厂的，此部分污水处理费一般情况是需要政府补贴的，或是通过政府收取再转移支付给污水处理厂的，此部分较为复杂，是否被认定为存在政府运营补贴有争议，则不建议纳入EOD项目实施范围，污水处理费也不建议作为运营收入来源。
综上，在EOD项目谋划包装过程中，应做好前期的项目调研和市场调研，合理确定项目的建设投资，充分全面考虑项目运营成本和投入，在收益来源符合政策要求和入库条件的情况下，尽量做到测算依据充分，收益来源多元化、可预测和相对稳定。

作者简介

王永刚（15005276226） 北京中建科信咨询集团项目总监，专业从事基础设施领域投融资、片区开发、EOD项目等咨询服务，尤其在项目财务测算分析方面具有较高的专业性，对项目投融资规划方案、项目资金平衡方案等的编制具有丰富的实操经验。

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