城中村改造，是肥肉还是泥潭-投行家

笔者在运作一个以城中村为主的城市更新项目时，一个强三线城市资规部门的领导曾说，我们这城市，城中村太多，可以说是村中城。

城中村是我国快速城镇化的结果和象征，是城市内部二元结构的代表。随着我国城镇化进程的加快，城市范围不断扩大，一些城市附近的村庄被逐渐纳入城市范围，形成特殊的城中村现象。

我国《土地管理法》第9条第一款规定，城市市区的土地属于国家所有。而城中村地处城市，却是农村，基础设施陈旧落后，私搭乱建严重、外来人口聚集，环境脏、乱、差，存在消防等公共安全问题，往往成为负面空间和城市管理难点，影响了城市环境，不利于城市的高质量发展。

同时，在历史发展过程中，城中村也分不同情况，中央七部委《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》《建保[2012]190号》明确：对城市规划区内的城中村，要按照城镇规划稳步实施改造；要合理利用城镇土地，调整用地结构，完善城镇功能，增强综合承载能力；对城市建成区内，已无农村户口和集体用地、撤消了乡村行政建制、实施街道办事处居委会城镇管理的区域，要优先安排改造；对城市规划区范围内，土地已被全部或部分征用，原农村居民已全部或部分转变为城镇户口，已被建成区包围或半包围的自然村，要稳步实施改造；对城市规划区范围内其他自然村，要结合当地城镇化发展和城市基础设施建设等实际情况，区分轻重缓急，有序实施改造。

住建部办公厅、民政部办公厅《关于开展完整社区建设试点工作的通知》（建办科〔2022〕48号）指出，要结合城镇老旧小区、老旧街区、城中村改造等工作，统筹推动完整社区建设试点，因地制宜探索建设方法、创新建设模式、完善建设标准，以点带面提升完整社区覆盖率。

住建部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）明确，要坚持尽力而为、量力而行，统筹推动既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城市生态修复、城市功能完善、基础设施更新改造、城市生命线安全工程建设、历史街区和历史建筑保护传承、城市数字化基础设施建设等城市更新工作。

城中村系历史的产物，不仅仅涉及城市的空间布局和结构，更与城市及地区的经济、社会、文化、生态等深度镶嵌，根本上是人的问题，决定于城市的人本主义价值取向和我国社会主义国家人民城市的城市属性，宜居是其首要要求；对于城中村改造更新，国家历来强调积极稳妥、因地制宜、循序渐进，不设定具体数量目标。如上述中央七部委《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》《建保[2012]190号》早就要求，城中村改造要分情况、分类并按照城市规划稳步实施；2013年7月国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）要求，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进；2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》只是提出，十四五期间要“因地制宜改造一批城中村”；2021年8月住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）明确，要注重稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，不得短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区。

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值得关注的是

1、城中村改造不同于棚改。虽然中央七部委《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）、国务院关于加快棚户区改造工作的意见（国发〔2013〕25号）等政策文件明确将城中村改造纳入棚户区改造范围，但棚改的对象是危房，解决的是住房困难群众的安全和住房问题，有严格的标准和限制，是一个政策现象和民生工程。而城中村则是城市更新的五大对象（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、老旧村落、老旧楼宇）之一，本质上是一个经济现象和发展工程，住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）也明确，“严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新”。

2、城中村改造与房地产及房地产新模式构建密切相关。住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）明确，城市更新：其一，要“确保住房租赁市场供需平稳”，“不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难”；其二，要做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题；其三，要摒弃沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。

3、从中央决策部署和政策导向上来看，现阶段，超大特大城市是城市更新的重点。自2020年10月第十九五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出“实施城市更新行动”以来，城市更新在全国范围内不断深入推进。然而，二十大以来，在中央层面，城市更新更加聚焦于超大特大城市：二十大报告明确，“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”；2023年4月28日中央政治局会议要求，“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设。规划建设保障性住房。”

4、城中村是城市的短板，同时也是新型城镇化进一步深化的资源和机会，特别是对于资源要素聚集能力强而发展空间、承载力受到限制的超大特大城市而言。如数据显示：目前广州有272条城中村（其中中心城区有137条，占比超过一半），城中村村域面积743平方公里，占广州1/10，常住人口674万人，占全市常住人口35.8%；深圳市城中村共有住房约540万套（间），约2亿平方米，占全市租赁住房比例超60%。在集约高质量发展甚至是减量发展条件下，超大特大城市将城中村改造作为重点，势在必然。

5、进入新阶段，特别是疫情以来，大家普遍觉得很困难，根本原因在于，发展的环境特别是发展的方式、动力和内在逻辑等，都发生了深刻和根本性改变。转变发展方式、优化经济结构、转换发展动能，摒弃对传统土地和房地产依赖，推动科技－产业-金融循环畅通，着力于以现代化产业体系构建为核心的实体经济高质量发展，成为发展的内在要求和基本遵循；重建设和承载力打造、基于土地和房地产的投融资逻辑，需要本着实事求是、守正创新的原则进行系统性重构。

6、城中村改造有多种方式和模式，但对于我国大部分城市而言是刚需。从方式上来看，城中村改造包括综合整治和安全隐患的消除、宜居性提升、产居融合等，拆除重建、联动开发，承租式改造等等；从体制和模式上包括物业权利人自主改造、委托改造、合作改造、政府收储市场化建设等等。但无论如何，从本质上来看，城中村改造都是一个经济现象，要考虑规划、资源等条件约束，探究项目的必要性，明确项目投资的经济可行性、安全性和有效性、可持续性，更要顺应城镇化、人口、产业及关联行业的发展趋势、规律和内在逻辑变迁。从城市类别上来看，7月21日国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，要求坚持稳中求进、积极稳妥原则，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，创新改造模式，努力发展各种新业态，实现可持续运营，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。

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在上述分析的基础上，笔者认为：
1、超大特大城市的城中村改造，将成为关注焦点和投资热点，但超大特大城市是更加复杂的高级生命有机体，其城中村改造是肥肉还是泥潭，决定于真正的有效市场主体，有赖于有效市场和有为政府的更好结合，关键在于制度创新和资源要素的市场化配置，落脚点则在于运营、产业、宜居韧性智慧和活力城市功能区的培育，传统的BT套路很难有什么用武之地。2023年3月31日，在上海市城市更新领导小组（扩大）会议上，上海市市长龚正表示：要统筹好政府与市场的关系、保护与发展的关系、区域更新与零星更新的关系、共性和个性的关系，深入落实本市城市更新三年行动方案；要扎实推进“两旧一村”改造，再难也要想办法解决，强化资金保障，强化跨周期平衡、跨区域平衡、跨类别平衡，拓宽融资渠道，合理控制成本，创新支持政策。

超大特大城市的城中村改造是英雄战场，突出市场主导和资本加持，坚持以人为本和以产为魂，强化政策破冰和保障，可能将成为显著特征。

2、大量大中小城市的城中村改造应认清形势、顺应趋势，更加稳妥和谨慎。中办、国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确，要结合老旧小区改造，统筹推动老旧厂区、老旧街区、城中村改造。《“十四五”新型城镇化实施方案》（发改规划〔2022〕960号）指出，要重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造。中央强调在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，大量的大中小城市包括县城，城中村改造更新该怎么办？

笔者理解，在经济承压和转轨期间，在传统土地房地产逻辑不再可行的条件下，大量大中小城市的城中村改造应认清形势、顺应趋势，更加稳妥和谨慎，并应将加强统筹、着力于运营和产业投资及模式创新作为重点，同时避免急功近利、穿新鞋走老路——保持历史耐心、切实培育项目信用是非常必要和重要的。

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